党的二十大报告提出：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”普惠养老服务体系的建设，既是促进老年人共享经济发展成果实现共同富裕的重要途径，也是实现基本养老服务覆盖全体老年人的关键抓手。高质量建设并发展普惠养老服务体系，需要转变当下以政策推进为主的模式，迈向以法治引领和保障普惠养老服务的有效供给。围绕普惠养老服务供给构建相应法治体系，提高养老服务法治化水平，对于满足基本养老服务需求、保障老年人基本权益，以及走出一条更加激发市场活力的中国式普惠养老服务之路具有重要意义，也是国家履行其公共服务和社会保障责任加强民生建设的重点领域之一。

    积极老龄化强调老龄人口社会角色的转变，保障老年人获得相应的养老服务支持是实现老年人健康与参与的基础，推进普惠养老服务有效供给的本质是协调老龄群体与社会均衡发展。当前区域和城乡之间普惠养老服务供给不均衡，普惠养老服务供给不足，兜底性与基础性尚未充分实现，协调养老服务发展的全国性立法仍未出台。养老服务从适度普惠到普惠的改革与供给，需要在法治轨道上稳步推进，才能协调普惠养老服务供给过程中各方主体的权利义务，为老年人获取普惠养老服务提供制度依据与稳定预期，为社会力量参与普惠养老服务供给提供清晰稳定的支持措施与保障。普惠养老服务法治体系构建应围绕普惠养老服务的法律属性、服务内容和服务供给方式变革的全过程展开。

    首先，明确普惠养老服务的法律属性，合理界定普惠养老服务的对象范围，加强与其他养老保障制度的衔接。普惠养老服务属于基本养老服务的范畴，其法律性质应属于国家提供的基本公共服务。一方面，不同于补缺型养老服务对服务对象的筛选，普惠养老服务的对象具有全面性，普惠养老服务供给的目的是要实现养老服务整体供给的可及性。为此，养老服务立法应考量城乡老龄人口的不同养老需求，提供可最大化覆盖城乡老龄人口的养老服务，为特殊老龄群体享有养老服务提供相应便利，保障每个老年人从制度中所能获取的养老服务机会的平等性与公平性。为此应当注重普惠养老服务对象与养老保障制度体系中其他如社会保险、社会救助等制度对象的衔接，尤其是在长期照护保险稳步推进的背景下，更应加强不同养老保障制度之间的对象与服务内容方面的衔接，优化配置养老服务资源，提升养老服务资源供给的效率。另一方面，普惠养老服务的供给要突出其可负担性的特征，因而需要坚持公办养老机构的公益属性和提供基本养老服务的功能，对于经济困难的失能、高龄、无人照顾、孤寡等特殊困难老年人要有相应的财政补贴与保障机制，确保在所覆盖的老龄人口中实现公平供给，确保老龄人口可以公平且可负担地享有基本养老服务。

    其次，完善普惠养老服务的监督管理机制，健全普惠养老服务风险分担机制，切实保障老年人在接受养老服务中的合法权益。不论是居家养老、社区养老还是机构养老模式，高质量养老服务的供给关系到对健康和生活质量需求的满足程度，要确保普惠养老服务的规范、有序发展，需要对养老服务过程进行有效的监督和评估。监督与评估的前提是建立完备的老年人失能评估体系和养老服务标准体系，在此基础上构建科学有效的评价标准及体系，对普惠养老服务供给方的信用和能力进行有效监督。对于政府购买服务、委托服务、政府和社会资本合作等方式提供的养老服务，可以通过合同约束养老服务的供给质量。针对实践中出现的因养老服务机构预收资金产生的风险，则可以强化对养老服务合同的纵向监督机制，如增加合同备案机制等，并夯实养老服务机构的法律责任。搭建养老服务综合监管信息化平台同等重要，要实现部门之间养老服务监管信息的共享，形成监管合力。与此同时，应着重健全普惠养老服务供给中的风险分担机制，强化落实养老服务机构内部管理责任，提高养老服务机构抵御风险的能力，可引导鼓励养老服务机构运用综合责任保险的方式应对服务供给中的风险，有条件的地方可针对养老服务机构综合责任险与老年人意外伤害险予以补贴。此外，在明确老年人享有生活照料、健康管理、康复护理、精神慰藉等基本养老服务权利的基础上，应着重完善老年人权益救济机制，针对权益遭受侵害的困难老年人及时予以救助以及相应法律援助，健全相应投诉处理机制，确保老年人在接受养老服务中的合法权益得到及时有效的保障。

    最后，确立政府、市场与家庭三方协同的主体责任分配结构，推动普惠养老服务供给方式由“政策供给”转向“产业供给”，提升普惠养老服务的供给能力。政府应通过制定优惠政策、提供财政支持引导并鼓励企业、社会组织和个人等市场主体积极参与，针对养老服务供给中从业人员短缺问题，可建立相应“就业补贴”“岗位补贴”“技能提升激励津贴”等补贴制度，综合支持非营利性和营利性等不同性质主体的参与；市场主体和社会组织也应积极参与普惠养老服务的供给，提供多样化的养老服务，推动形成多元化的普惠养老服务供给格局；同时，养老服务立法亦要加强家庭成员在养老服务中的参与作用，鼓励家庭成员与老年人共同生活，提供家庭养老服务，满足老年人的情感需求，以此促进普惠养老服务供给的多元参与和合作治理。此外，应加快推进养老服务产业链的融合，确立这一过程中的政府职责体系及实现机制：首先，通过多元途径例如购买养老服务，或是以财政出资引导设立相应产业投资基金吸引社会资本参与普惠养老服务的产业项目；其次，为普惠养老服务的产业供给提供制度保障，如建立部门间规划有序、协调一致的沟通与会议机制，落实养老服务建设的用地保障与财政补贴机制等；再次，在税收优惠、荣誉制度以及软法倡导等方面加强政策与立法之间的衔接；最后，对普惠养老服务产业及融资领域分别实施合规与审慎监管，保障养老服务可持续、有序供给。

    ［作者系华南理工大学法治经济与法治社会研究中心研究人员、长沙理工大学法学院讲师；本文系广州市哲学社科规划2020年度课题“积极老龄化下广州市普惠养老服务供给的法治保障研究”（2020GZQN07）的研究成果］